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中山市人大法制委员会工作报告
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现将法制委员会工作情况向会议报告如下:


主要工作情况


中山市人大法制委员会自2015年7月30日设立以来,在市人大及其常委会的领导下,认真贯彻党的十八届三中、四中、五中、六中全会及省委十一届四次会议精神,围绕全市中心服务大局,依法履行职责,积极指导常委会法制工作委员会开展地方立法工作,着力提高地方性法规审议质量,扎实做好法规统一审议工作。一年多来,法制委员会召开了12次会议,对已生效的《中山市水环境保护条例》、《中山市制定地方性法规条例》、《中山市供水用水条例》和正在审议中的《中山市电力设施保护条例》提出审议意见和说明,为推进我市地方立法工作打开良好的局面,为实现经济社会发展和谐善治的目标提供了有力的法制保障。

一、加强工作制度建设,确保立法规范有序

为提高立法质量、增强立法实效,法制委员会指导法制工委积极探索,勇于创新,初步建立了一系列立法工作机制和制度。

(一)建立工作制度,规范立法工作程序。制定《中山市地方性法规立项办法(暂行)》,广泛征集公众的意见,科学确定立法项目库,从源头上规范立项工作;制定《中山市人民代表大会常务委员会立法论证工作规定》和《中山市人民代表大会常务委员会立法评估工作规定》,完善立法工作程序,确保立法工作的规范化,提高地方立法的科学性;制定《中山市地方立法咨询专家库管理办法》,市人大常委会和市政府统一成立立法咨询专家库,充分发挥专家的智力支持作用;制定《中山市人大常委会基层立法联系点工作规定》,通过该平台确保立法联系点规范、有序开展工作,依托联系点更直接更广泛的听取市民以及海外乡亲对立法工作的意见和建议,促进科学立法、民主立法。通过制定一系列的工作制度,对地方法规案的立项、论证、评估等工作做出明确具体的规定,完善了工作程序,为今后的地方立法工作的开展奠定了制度基础。

(二)建立第三方参与立法工作机制,借助“外脑”充实法规审议的力量。法制委员会高度重视第三方的作用,充分发挥第三方在拓宽立法思路、增强法规可操作性和创新性、提升立法技术等方面的作用,为地方立法提供理论支撑和智力支持。截止目前,已委托律师事务所组织了4次论证会,委托市地方立法研究院分别组织了2次法规草案表决前评估、2次论证会、2次地方性法规建议项目民意问卷调查,从不同视度、不同层面听取意见,形成相应的工作报告,作为法制委员会和常委会审议的重要参考依据,充分发挥了第三方独立性、客观性与专业性的优势,避免法规内容的片面性,促进地方立法的科学性、公平性。同时,充分发挥立法咨询专家的“智囊”作用,积极推动深谙法治理念、具备专业素养、立场客观中立的立法咨询专家参与到我市地方立法工作中,依托专家各自丰富的专业知识和实践经验,从不同层面对我市的立法工作提供宝贵的意见建议,使制度设计更科学、更合理、更好地维护人民群众的利益。在对《中山市电力设施保护条例》草案修改过程中遇到的电力线缆改造以及电力线路建设对土地所有权人的补偿等问题有针对性地听取了部分专家的意见,为法制委员会统一审议法规草案提供参考。

二、把握重点,切实提高法规审议的质量

立法质量是法规的生命力所在。法制委员会在立法工作中,坚持以提高审议质量为重点,立足我市实际,着重在合法性、地方特色和可操作性这三个方面下功夫,统筹协调好各方意见,正确处理权、责、利的关系,确保立法符合我市社会经济发展需要。

(一)坚持重大事项及时报告请示,保持与党委决策有效衔接。坚持党的领导是我们做好一切工作的前提和保证,也是保障立法工作沿着正确的政治方向前进的关键。一年多来,在制定地方性法规的过程中,始终坚持党的领导,将立法工作放在市委和全市的工作大局中审视,与我市改革发展的重大决策紧密结合起来。建立了立法工作向市委请示报告制度,对立法计划和立法工作中的重大事项、重要情况,及时向市委请示报告,确保地方立法与党委决策有机衔接;对法规草案中重要分歧事项及时报请党组协调落实。在审议《中山市水环境保护条例》时,对于部门职能分工、调整、协调机制的设立等一系列难以确定的重大问题,及时向市人大常委会党组请示,党组转请市政府协调,并与市政府主要领导协商妥善处理,为《条例》顺利出台和今后的实施奠定了坚实的基础。

(二)坚持以合法性审查为核心,维护法制统一。严格遵循宪法法律确定的立法基本原则,强化体系意识,把合法性作为统一审议的核心,保证法规不与宪法、法律和行政法规相抵触,并注意与国家有关规定、省的有关法规相互衔接。对每一个法规草案都进行认真审议,仔细查对相关的国家法律和行政法规,使法规草案内容符合上位法的精神。每次统一审议法规草案前,法制委员会指导法工委做好表决前评估工作,委托中山地方立法研究院及其他具备评估能力的科研机构、中介组织、行业协会等开展合法性评估。一年多来,对中山市水环境保护条例、中山市供水用水条例等进行了表决前评估并形成了评估情况报告,印发市人大常委会主任会议作为审议法规草案的参考,切实提高审议的质量。

(三)坚持突出本地实际,充分体现地方特色。紧紧围绕全市改革发展稳定大局,密切关注改革发展中的突出问题和人民群众最关心的现实问题,围绕重点开展立法,对于符合设区的市地方立法权限的,需要上升为法规制度层面的,力求用法规制度引导。通过立法,从源头上规范行政权力,强化对行政权力的制约和监督,推动公共权力运行的规范化、制度化,促进和保障经济社会持续健康发展。在确保与上位法不抵触前提下,积极探索,大胆创新,通过制定法规制度,切实解决社会管理中存在的实际问题,确保法规能接地气,具有鲜明的地方特色,立得住、行得通、用得好。一年多来,在审议法规草案过程中,立足本地实际,深入了解实际所需和群众所想,找准问题所在,深入研究立法规范的内容,力求解决实际问题,提高地方性法规质量。《中山市水环境保护条例》立足于中山岭南水乡的地理特殊性,水网密集,内河涌污染严重、咸潮问题突出、水环境保护压力巨大的实际,提出了内河涌整治、跨镇区河流断面水质管理、咸潮与应对、土壤监测等一系列具有明显中山特色的主要制度设计。

(四)坚持统筹兼顾,切实增强法规的可操作性。地方立法既要保障政府合理高效地进行社会治理,又要维护行政相对人的合法权益,促进社会治理更加规范化、法治化。地方立法要找准矛盾的焦点有针对性地做出规定,平衡好各方利益,才能达到最好的实施效果。法制委员会坚持问题导向,立管用之法、立解决问题之法,不简单的照搬照抄上位法,走精细化立法的路子,切实增强法规的针对性和可操作性。在审议《中山市供水用水条例》过程中,对于住宅小区二次供水设施管理维护责任的归属问题,主管部门及供水企业均认为公共供水设施的管理范围只是到住宅小区的红线总表,这在实践中导致红线总表与住户家庭水表之间的二次供水设施管理责任主体不明确,无法推动二次供水设施改造和落实管理维护责任。法制委员会指导法工委专门就该问题反复研究论证,找准问题症结所在,最终确定居民家庭水表前的供水设施属于公共供水设施的管理范围,应当由供水企业管理维护的制度设计,为有效解决二次供水设施的改造和管理维护问题提供法规支持。

(五)坚持争取省人大常委会法制工委的指导和支持,及早解决存在的问题。设区的市的地方性法规报请省人大常委会审查批准是设区的市地方性法规生效的法定程序和必要条件。法制委员会指导法制工委积极争取省人大常委会法制工委的支持和指导,为顺利推动立法工作提供有力保障。如在法规草案提请常委会审议和表决前,请求协助组织论证,听取合法性审查、条文设置合理性及可操作性等多方面的意见,确保把问题解决在法规报请批准前,极大地提高法规审议的质量;在立法计划草案形成后,提前征求意见,更好地把握立法项目是否符合三个法定权限;在法规审议与修改过程中,对把握不准的,及时征求意见,听取省人大常委会法工委的专业意见,能更好的借鉴其他省、市的经验做法,及时解决审议过程存在的问题。在审议我市首部地方性法规《中山市水环境保护条例(草案修改稿)》前,省人大常委会法工委主任亲自指导,面对面提出指导意见和建议,为法制委员会下一步的审议工作指明了方向。

三、听民意重调研,拓宽公众参与立法的途径

(一)听取代表意见,注重发挥代表在立法工作中的主体作用。注重发挥人大代表的主体作用,注重听取人大代表对法规草案的意见建议,对每个法规草案在每个审议阶段,均通过代表联络平台、座谈、参与调研或者书面形式征求全市人大代表意见,充分发挥代表的专业、界别的特长,听取代表的意见,确保人大代表深度参与立法,务求反映公众最真实的立法诉求。法工委按照法制委员会的指导,在《中山市供水用水条例》、《中山市电力设施保护条例》等法规草案提请法制委员会审议前,均发函给全体市人大代表征求意见,并将收集的意见整理汇总,进行认真研究,并通过12个基层立法联系点协助收集公民、法人及其他组织对立法工作的意见建议,开展立法调研、立法论证等工作,确保听取意见的广泛性,为审议法规草案提供参考依据。 

(二)探索开展立法协商,注重建立常态沟通制度。按照四中全会提出的健全立法机关和社会公众沟通机制、开展立法协商的要求,法制委员会在地方立法工作中,积极探索立法协商,拓展立法协商渠道,扩大立法协商中公众的参与。目前,法制工委与市政协办公室建立了常态联系沟通制度,对立法项目、立法计划和地方性法规草案主动听取其意见,进行民主协商;对法规草案中涉及本地重大制度的制定,由市政协社会和法制工委以论证会形式,邀请政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织参与审议论证,充分发挥立法协商的作用。在市政协组织论证《中山市供水用水条例》时,围绕供水设施改造、管理维护等主要问题,共征集了论证意见和建议120多条,法制委员会经统一审议,采纳了80多条意见,充分体现了立法协商的积极作用。

(三)深入调研,注重学习外市先进经验。为确保法规符合我市实际,增强可操作性,法制委员会指导法制工委深入基层调研,通过实地考察、分片区召开座谈会等方式,充分听取和收集镇区对法规草案的意见和建议;加强与市直有关单位的沟通,通过实地走访、召开座谈会的形式,听取市政府法制部门及市住建局等各有关职能部门对法规草案的意见和建议,为科学审议法规草案提供参考;注重与兄弟城市交流,学习先进经验,在审议《中山市供水用水条例(草案修改稿)》时,专门赴山东省青岛市、江苏省江阴市调研供水用水方面的经验做法,开拓立法工作思路。

(四)多渠道听取公众意见,注重保障公民合法权益。每个法规草案的审议稿均通过报纸、网站等媒体全文刊登,向社会公众征求意见,并将征集的意见与论证会、评估会和立法调研收集的各方意见进行综合分析,全面把握和充分反映群众意愿。在《中山市供水用水条例(草案修改稿)》经市人大常委会第二次审议后,为听到群众的立法需求,法制委员会指导法制工委及时公开征集意见,在20天的时间内,共收到省属单位、市属单位、市人大代表、市内企业、镇区等各方面的意见110条,并对收集的意见进行了全面汇总分类,对于文字意见,符合立法技术规范的直接采用;对于涉及的主要制度意见,具有参考意义的则进行论证。经研究论证后,法制委员会进行统一审议,采纳31条。

四、加强业务学习,着力提高法规审议能力

在地方立法工作中,法制委员会以高度的责任感和使命感,依法履职,面对新形势、新任务、新要求,不断提高认识、团结协作、探索创新,较好地完成了法规审议工作。

(一)加强理论学习,提高统一审议水平。为更好地履行职责,法制委员会认真学习党的方针政策、立法业务知识,准确把握社会经济发展的规律,积极探索地方立法规律,努力提高政治素质、理论素质和业务素质。一年多来,参加了常委会举行的两次培训班,选派部分人员赴北京参加了全国人大立法工作培训班。在统一审议法规草案前,各位委员都提前对法规草案进行研究,提出修改意见和建议,提高审议效率。

(二)坚持民主集中制,充分发扬民主。正确实施民主集中,在法制委员会内形成各抒己见、畅所欲言、沟通讨论、相互尊重的氛围,充分发挥委员的主动性和积极性。对每一个法规草案进行审议时,都充分进行讨论,深入研究。对涉及的重大问题,注重密切配合,形成工作合力,及时统一认识,共同研究提出解决方案。

一年多来,法制委员会较好的完成了工作任务,但还有一些不足,学习还不够深入系统,立法的针对性、科学性有待进一步提高,立法的工作机制有待进一步完善,组织委员参加调研论证的活动不够充分,这些问题在今后的工作中要不断改进,努力在科学立法、民主立法上迈出新步伐。


今后的工作建议


对今后的工作提出四点建议:

一、推进重点领域立法。根据中山市实际,突出地方特色,在城建与管理、环境保护、历史文化保护等方面有针对性地体现出现实需要需求,特别是在民生关注的重点领域,加强地方立法工作,体现出最急需原则、最大共识原则和最具地方特色原则。

二、坚持地方立法与改革决策相衔接。及时把改革发展急需的、实践证明行之有效的政策措施上升为地方性法规,做到立法先行、重大改革于法有据、有序进行。

三、不断建立和完善地方立法工作制度。建立健全地方立法的项目征集、论证、起草、听证、评估、协调、审议、表决以及立法后评估制度,提高地方立法质量。

四、加强立法人才培训。通过加强培训,借用外部专家智慧,建立立法协商机制,完善立法专家顾问制度,为地方立法提供保障。